2.2.4 Verbonden partijen

De gemeente heeft een deel van de uitvoering van het gemeentelijk beleid en taken ondergebracht bij zogenaamde verbonden partijen. Deze partijen spelen dan ook een belangrijke rol bij de realisatie van de gemeentelijke doelstellingen. De gemeente blijft daarbij wel verantwoordelijk voor de uitvoering en het realiseren van het beleid en het behalen van de gemeentelijke doelstellingen. In deze paragraaf besteden wij aandacht aan deze verbonden partijen.

Verbonden partijen zijn privaatrechtelijke of publiekrechtelijke organisaties waarin de gemeente een bestuurlijk én financieel belang heeft.
- Van een bestuurlijk belang is sprake indien de gemeente rechtstreeks invloed heeft op de besluitvorming binnen de verbonden partij, bijvoorbeeld door een zetel in het bestuur en/of door stemrecht.
- Van een financieel belang is sprake als de gemeentemiddelen aan de verbonden partij ter beschikking heeft gesteld die ze kwijt is in geval van faillissement van die partij of wanneer financiële problemen bij de verbonden partij kunnen worden verhaald op de gemeente.
Wanneer aan beide voorwaarden is voldaan, is er conform de regels van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) sprake van een verbonden partij. Voorbeelden zijn BV-en, NV-en, corporaties, gemeenschappelijke regelingen, stichtingen en verenigingen.

De gemeente kan diverse redenen hebben om samen te werken. Zo kan een gemeente samenwerken om bijvoorbeeld schaal- en efficiencyvoordelen te bereiken, kennis te delen, complexe en specialistische taken te laten uitvoeren, risico's te spreiden of om een maatschappelijk initiatief te ondersteunen. Ook uitbreiding van het aantal taken en de complexiteit ervan zijn overwegingen om samenwerking te zoeken en verbanden aan te gaan. Op een groot aantal terreinen, zoals sociale zaken, gezondheidszorg, brandweer en veiligheid, het sociaal domein (WMO, jeugdzorg en participatie), hebben gemeenten nadrukkelijk de samenwerking gezocht. Dit is vaak in de vorm van een gemeenschappelijke regeling.

Aan de andere kant brengt samenwerken ook risico's met zich mee. Ondanks dat de gemeente een deel van de uitvoering van haar beleid bij een partner heeft ondergebracht, blijft zij wel verantwoordelijk voor het uitgevoerde beleid. Daardoor kan de gemeente aanzienlijke maatschappelijke, financiële en fiscale risico's lopen wanneer een partij in financiële problemen komt of zijn taken niet goed uitvoert.
Het is daarom van belang dat deze verbonden partijen goed functioneren en de doelstellingen binnen de gegeven financiële én beleidsinhoudelijke kaders realiseren. Vanuit gemeentelijk perspectief is de noodzaak om de verbonden partijen goed te monitoren en zo nodig bij te sturen dan ook groot. Voor de gemeenteraad is informatie over de verbonden partijen om twee redenen van belang:
- De partijen voeren taken uit die in het verlengde van de gemeentelijke doelstellingen liggen;
- Het functioneren van de partijen heeft consequenties voor de gemeentelijke begroting.

Vanuit het financiële perspectief is monitoring van en sturing op verbonden partijen van groot belang. Voor 2021 telt de begroting van de gemeente € 116 mln. aan lasten. Daarvan gaat € 49,5 mln. (dit is 43 % van het totaal) naar verbonden partijen. In onderstaande grafiek is dit weergegeven.

De behoefte om grip op verbonden partijen te hebben én te houden neemt toe. Dat geldt ook voor het versterken van de onderlinge samenwerking. Momenteel participeren wij, geïnitieerd door de gemeente Brunssum, in de ontwikkeling van een samenwerking met het merendeel van de Parkstadgemeenten op het gebied van monitoring en sturing verbonden partijen. Daarbij is ook aandacht voor het verder ontwikkelen van het benodigde instrumentarium om ook de gemeenteraad in stelling te brengen. Eind 2018 / begin 2019 hebben de colleges van de deelnemende Parkstad gemeenten het implementatieplan “Zo doen we dat in Parkstad – verder met verbonden partijen” en daarmee dus ook het adoptiemodel omarmt.

Invoering van het zogenaamde adoptiemodel
De GR-en, waarvan de Parkstadgemeenten gemeenschappelijk eigenaar zijn, worden over de 6 Parkstadgemeenten verdeeld conform onderstaand overzicht. Uitgangspunt is, dat een gemeente, die de voorzitter (AB/DB) levert, deze GR niet tevens adopteert.

 

De adoptiegemeente specialiseert zich op ambtelijk niveau zowel inhoudelijk als financieel in de betreffende GR-en. Om commitment te borgen, ligt het voor de hand dat in betreffende gemeente op het niveau van MT/Directie hiervoor de verantwoordelijkheid ligt. Tevens worden de regionale afspraken, zoals vastgelegd in het document “Zo doen we het in Parkstad” in acht genomen. De rol van adoptiegemeente betekent het volgende:

- Vertegenwoordiging van de 6 gemeenten in het periodiek overleg met de directie van de GR (= secretaris + inhoudelijke en financiële contactambtenaar);

- Coördinatie van de (voorbereiding van) de ambtelijke en bestuurlijke overleggen (= inhoudelijke contactambtenaar);

- Zorgdragen voor een adequate afstemming met/ terugkoppeling naar de overige gemeenten en de GR-en (= inhoudelijke contactambtenaar);

- Voorbereiding producten P&C-cyclus (AFBK, zienswijze etc.) (= inhoudelijke en financiële contactambtenaar).

Een verder te ontwikkelen instrumentarium is het vervroegen van de aanlevering van de algemene en financiële beleidskaders (AFBK) door de verbonden partij. In deze AFBK geeft de verbonden partij haar visie op de beleidskaders die de basis vormen voor de begroting. Volgens de regelgeving dient dit document samen met de begroting aan de gemeenten te worden aangeboden. Door het aanlevermoment te vervroegen, worden gemeenten eerder in de gelegenheid gesteld hierover een mening te geven. Hier kan de verbonden partij dan mogelijk rekening mee houden bij het opstellen van de begroting.

De implementatie van het adoptiemodel en het AFBK vindt gefaseerd plaats en het doel is de bestuurders (college en gemeenteraden) beter in stelling te brengen bij het krijgen en houden van grip op de verbonden partijen en de samenwerking tussen gemeenten ermee te verbeteren.

Het zal duidelijk zijn dat intergemeentelijke samenwerking op het gebied van Verbonden Partijen een forse bijdrage kan leveren in het versterken van de positie van gemeenteraden. Ook de overheid heeft dit onderkend en ziet het belang van meer grip op verbonden partijen. Niet alleen de commissie BBV heeft in de notitie met betrekking tot verbonden partijen gewezen op de instrumenten voor bestuur en toezicht en het punt dat deze bij de oprichting van de GR aandacht moeten krijgen. Ook de minister van Binnenlandse Zaken heeft in de kamerbrief van 29 juni 2018 inzake versterken legitimiteit gemeenschappelijke regelingen aangegeven dat de ontstane situatie noodzaakt tot herijking van de kaders waarbinnen het bestuur is vormgegeven.

Het wetsvoorstel waarmee de democratische legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen en dus de positie van de gemeenteraden wordt versterkt is door de Raad van State op 22 april 2020 aangeboden aan het ministerie van Binnenlandse Zaken en voorzien van een aantal opmerkingen. Deze hebben onder andere betrekking op de rollen die de verschillende bestuursorganen binnen – met name – de gemeente hebben te vervullen en de uitvoerbaarheid van het voorstel. Ook adviseert de Raad van State om op een meer fundamentele wijze te bezien op welke wijze de democratie op lokaal en regionaal niveau structureel kan worden versterkt. In verband daarmee is enige aanpassing van het voorstel en de toelichting wenselijk. De behandeling in de Tweede Kamer vindt nog plaats.

Het beleid ten aanzien van verbonden partijen is geborgd in de Nota Verbonden Partijen 2020. Doelstelling van dit beleid is dat het bestuur van de gemeente Landgraaf grip krijgt en houdt op alle aan haar bestuurlijk en/of financieel verbonden partijen. Dat start vanaf het moment dat tot toetreding wordt besloten. Van belang is dat het vastgestelde beleid daadwerkelijk wordt toegepast. Dit vergt een meer of mindere mate van sturing. Naarmate er minder maatregelen geëffectueerd zijn, zal de sturings- en beheersingsrelatie met die verbonden partij minder stevig zijn. Ook de feitelijke taak die de verbonden partij uit voert, het maatschappelijke belang van die taak, de hoogte van de gemeentelijke financiële bijdrage en de daaraan gelieerde financiële risico's zijn van invloed op de mate waarop grip noodzakelijk is. Vanuit het verleden was het instellen van verscherpt toezicht een van de instrumenten om grip te houden. In de praktijk bleek dit niet goed te werken, immers één enkele gemeente is niet in staat om een verbonden partij te “dwingen” iets te veranderen. Dat kan veel beter in gezamenlijkheid met alle of meerdere deelnemers in die verbonden partij. Daarom spreken we niet meer van verscherpt toezicht, maar wordt de oplossing gezocht in een nauwe samenwerking met de andere deelnemers. Hierbij is met name aandacht voor het gezamenlijk vroegtijdig onderkennen van en bijsturen ten aanzien van problemen.

Op grond van het gewijzigde BBV zijn de verbonden partijen gesplitst in:
 1. Gemeenschappelijke regelingen,
 2. Stichtingen / verenigingen (in deze categorie heeft Landgraaf geen verbonden partijen),
 3. Coöperaties / vennootschappen.

Ad 1. Gemeenschappelijke regelingen.

 

Voor een actueel overzicht van het openbaar belang, de gemeentelijke visie op de verbonden partij, de actuele beleidsvoornemens omtrent de partij, de verwachte ontwikkelingen ten aanzien van het gemeentelijke belang en de financiële positie verwijzen wij naar de bijlage “Toelichting op de verbonden partijen”.