1.3 Ontwikkelingen begrotingssaldo

In dit deel van hoofdstuk 1 leggen we uit hoe we van de meerjarige raming 2023 t/m 2025 zoals opgenomen in de primitieve begroting 2022 komen tot het actuele geprognosticeerde saldo in de ontwerpbegroting 2023 en de meerjarig geraamde saldi 2024 t/m 2026. Tevens presenteren we het nieuwe beleid dat we geborgd hebben in deze begroting. Nieuw beleid, geprioriteerd uit de verschillende beleidsalternatieven, in het juli uitgevoerde richtingendebat van het college.

Structureel evenwicht waarbij de structurele baten minimaal gelijk of groter zijn dan de structurele lasten hadden we echter pas in het laatste jaar van de begroting zoals blijkt uit onderstaande tabel uit de Begroting 2022. Consequentie van dit late structurele reële evenwicht is dat we in deze nieuwe begroting 2023 en meerjarenraming 2024-2026 uiterlijk het jaar 2025 structureel en reëel in evenwicht dienen te hebben. Is dit niet het geval dan wordt het repressief toezicht vanuit de provincie voor de begrotingsrealisatie 2023 ingetrokken en vallen we onder het preventief toezicht. Concreet betekent dit dat vanaf dat moment iedere begrotingswijziging eerst ter goedkeuring naar het College van Gedeputeerde Staten moet. We willen dit vanwege de onvermijdelijk vertragende werking op de besluitvorming voorkomen.

In het voorjaar hebben wij de raming van de in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025 opgenomen saldi zoals hiervoor aangegeven geactualiseerd aan de hand van alle op dat moment bekende ontwikkelingen. Dit betreft dus de raming 2023-2025 aangevuld met het nieuwe vierde jaar 2026. Die raming hebben wij aan de raad voorgelegd in de Kadernota 2023. De formele saldi berekend op basis van de gepresenteerde (autonome) ontwikkelingen in de kadernota 2023 waren als volgt:

Ondanks de grote autonome bijramingen voor de jeugd, de wmo en de salarissen (1) een veel optimistischer beeld dan gepresenteerd in de begroting 2022 en meerjarenraming 2023-2025. Dit is een direct gevolg van het nieuwe Regeerakkoord van het Kabinet Rutte IV waarin de Rijksoverheid heel veel extra uitgaven heeft gepland. Extra uitgaven die er ook voor zorgen dat het totale gemeentefonds groeit waardoor de algemene uitkering vanuit het Rijk voor gemeenten stijgt. Die stijging is het zogeheten Accres. 

Omdat er voorjaar 2022 een nieuwe raad is geïnstalleerd en bekend was dat het nieuwe Regeerakkoord grote impact zou hebben op de omvang van de algemene uitkering heeft de kadernota 2023 zich wel beperkt tot alleen deze inschatting van de meerjarensaldi en de onderbouwing daarvan plus een eerste raming van de meerjarige weerstandsratio. Er zat dus, in tegenstelling tot voorgaande jaren, geen op te nemen nieuw beleid in de kadernota 2023. Dat nieuwe beleid zit uiteraard nu wel als voorstel van het college aan de raad in deze ontwerpbegroting 2023 en meerjarenraming 2024-2026.

 (1) Voor de details per autonome ontwikkeling verwijzen we naar de kadernota 2023.

Voor behandeling van de kadernota bent u door het College geïnformeerd over enkele correcties op de gepresenteerde cijfers aan de hand van het Addendum op de kadernota. Dit betrof het nog te verwerken startsaldo van de oude meerjarencijfers 2023-2025. Door de gebruikelijke structurele storting van €750 duizend in de algemene reserve in 2026 te stoppen i.p.v. 2027, inzet van het voordelige saldo analyse jaarrekeningen 2018-2021, halvering van de stelpost loon- en prijscompensatie in de jaren 2024-2026 en wat ruimere inzet van de egalisatiereserve algemene uitkering is dit opgevangen waardoor onder aan de streep het geprognosticeerde positieve eindsaldo 2023-2026 van de kadernota 2023 als eerste prognose ongewijzigd kon blijven. U heeft dit addendum voor behandeling kadernota ontvangen.

Toch zijn er ook na behandeling Kadernota en voor definitief opstellen van de nieuwe ontwerpbegroting nog ontwikkelingen die van invloed zijn op de financiële ramingen. Dit betreft zoals altijd kleine en soms ook grotere voordelige en nadelige ontwikkelingen. De ieder jaar terugkerende autonome ontwikkeling na kadernota betreft de bijstelling van de kleinere richtbudgetten en kapitaallasten. We nemen immers in de kadernota als onderbouwing voor de eerste inschatting van de nieuwe meerjarenraming alleen de grote autonome ontwikkelingen op. Ook zitten er enkele correcties in op de in de kadernota gepresenteerde cijfers. Een grote correctie betreft het toevoegen van het 1e jaar van de kapitaallasten van de nieuwbouw Eijckhagencollege in 2026. Daar staat tegenover de formele toestemming van de provinciale toezichthouder om de extra toegezegde middelen jeugdhulp te ramen op 100% i.p.v. 75% van de benodigde middelen zoals vastgesteld door de zogeheten ‘’commissie van wijzen’’. Ook de raming van de extra baat ‘’Eigen Bijdrage Wmo’’ vanaf 2025 a.g.v. de wetswijziging, waardoor er vanaf 2025 weer een inkomensafhankelijke eigen bijdrage mag worden gevraagd op bepaalde onderdelen van de Wmo, verbetert de realiteit van de raming temeer daar het Rijk het gemeentefonds hiervoor wel al heeft gekort. 
Ook zijn er enkele correcties doorgevoerd vanuit voorzichtigheid zoals de stelpost buffer afnemende Rijksbijdrage Participatie Wsw en de verlaging van de te ramen baat teruggave btw-compensatiefonds. Daarmee houden we een kleine structurele buffer (2) achter de hand voor onvoorziene omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het structurele en reële saldo. 

Een opvallende mutatie is de verhoging van de kapitaallasten Nieuwbouw Eijckhagencollege met €350 duizend vanaf 2026. Een verhoging waarmee we zowel de stijging van de rente alsook de onvermijdelijke prijsstijging afdekken. Uitgaande van een verdubbeling van het gehanteerde rentepercentage en een prijsstijging van 10% op het totaal van de investering komt het totaal van het door de raad ter beschikking te stellen krediet daarmee uit op €33 miljoen. Dat is dus €3 miljoen meer dan destijds voorgesteld en besloten door de raad. Dit is dus een gerichte geraamde lastenverhoging bovenop de stelpost loon en prijs (3). 

In de navolgende tabel ziet u alle ontwikkelingen na kadernota inbegrepen het addendum cijfermatig verwerkt waarbij we onder aan de streep het nieuwe formele meerjarensaldo presenteren.

Onder aan de streep een t.o.v. de kadernota geactualiseerd meerjarig saldo 2023-2026 dat m.u.v. het jaar 2023 (meer positief) beperkt afwijkt van de raming van de kadernota 2023. Opvallend is het sterk afnemende plussaldo in 2026.

(2) We mogen maximaal €700 duizend ramen als stelpost teruggave BTW compensatiefonds en hebben slechts €200 duizend nu geraamd.
(3) Omdat het extra benodigde krediet nog niet in 2023 nodig zal zijn staat dit krediet nog niet in het vaststellingsbesluit 2023. Het doel is de raad nu reeds te informeren dat de totale uitgave voor de school door de onvermijdelijke prijsstijgingen hoger zal uitvallen.

Naast dekking van nieuw beleid t.l.v. de ruimte in de meerjarige exploitatie is het ook mogelijk nieuw beleid te dekken t.l.v. de door het Rijk als onderdeel van de algemene uitkering te verstrekken decentralisatie uitkeringen (DU). Die zetten wij ieder jaar apart als stelpost binnen de algemene uitkering in afwachting van de definitieve inzet. De decentralisatie uitkeringen hebben weliswaar een beoogde bestemming maar het is aan de raad om die bestemming er uiteindelijk wel of niet definitief aan te geven (4) . Onderstaand een viertal stelposten die wij een op een kunnen koppelen aan nieuw beleid en die we dan ook daarvoor willen inzetten.

(4) Voorbeeld: Het Rijk kan in enig jaar extra geld geven voor Openbare Orde en Veiligheid. Als de raad recent echter zelf al extra geld heeft ingezet vanuit de vrij beschikbare middelen dan is het aan de raad om te overwegen om deze decentralisatie-uitkering met een Rijks oogmerk daar wel of niet voor in te zetten.

Anticiperend op de verwachte ruimte voor nieuw beleid a.g.v. het regeerakkoord Rutte IV hebben wij in het voorjaar de beleidsalternatieven (ruimtevragen voor nieuw beleid) voor nieuw beleid geïnventariseerd. Ook raadsfracties zijn in de gelegenheid gesteld om ideeën voor alternatieven aan te dragen en ambtelijk uit te laten werken. Tezamen vormen deze beleidsalternatieven het zogenaamde Beleidsalternatievenplan 2023 (BAP 2023).

Het college heeft een aantal van deze beleidsalternatieven (nieuw beleid) na het in het College gevoerde richtingendebat opgenomen in deze begroting waarbij de structurele dekking gerealiseerd wordt door de structurele ruimte in de exploitatie of de ingezette decentralisatie uitkeringen. Daar waar we de raad voorstellen slechts incidentele dekking ter beschikking te stellen zal er een beroep worden gedaan op de algemene reserve. Bij de raming van de ontwikkeling van de algemene reserve en de berekening van de weerstandsratio hebben we met deze onttrekkingen natuurlijk rekening gehouden. De ruimtevragen voor nieuw beleid die we verplicht moeten activeren – de zogenaamde investeringen - dekken we met de vaste structurele ruimte voor kapitaallasten die we meerjarig al in de ramingen hebben zitten. Dat gaat dus niet ten laste van het gepresenteerde saldo in tabel 4.

Bij vaststelling van deze begroting stelt u dit nieuwe beleid als raad vast. Alle geïnventariseerde alternatieven voor nieuw beleid liggen voor u ter inzage in het Beleidsalternatievenplan 2023 dat we u parallel aan de begroting ter inzage leggen. Daarmee heeft u inzicht in alle alternatieven, ook de (nog) niet in de begroting opgenomen beleidsalternatieven.

In onderstaande tabel treft u een overzicht aan van het structurele nieuwe beleid dat we opgenomen hebben in de nu voorliggende ontwerpbegroting 2023 en meerjarenraming 2024-2026.

Dekking vindt plaats ten laste van het gepresenteerde exploitatiesaldo 2023-2026 of de decentralisatie uitkering. De toelichting voor dit nieuwe beleid vindt u terug in het programmaplan (2.1) maar kunt u ook terugvinden in het beleidsalternatievenplan 2023 (BAP 2023) dat tegelijk met de begroting ter inzage ligt.

Omdat het formele saldo vooral in de eerste jaren een groot overschot laat zien hebben wij er voor gekozen ook enkele incidentele ruimtevragen voor nieuw beleid op te nemen in de begroting. Wij stellen met nadruk dat hier geen sprake is van structurele borging. Pas indien er in de toekomst voldoende groei is in het accres hetgeen met de bevriezing van het accres 2023-2025 niet te verwachten is (5) of in het geval van ombuigingen komt dit nieuwe beleid mogelijk in aanmerking voor structurele borging. 
Voor wat betreft die mogelijke ombuigingen hebben we het afgelopen jaar al een ombuigingsonderzoek in de vorm van een Zero Based Budgeting (ZBB) analyse uitgevoerd. Dit rapport is voor de vakantieperiode 2022 afgerond en moet nog ambtelijk vertaald worden naar realistische en haalbare alternatieven alvorens het rapport aan college en raad voor te leggen. De alternatieven gaan immers ten koste van onderdelen van het bestaande beleid. Dit vraagt dus om een zorgvuldige analyse en vertaling. Reden waarom wij deze alternatieven pas kunnen en willen inzetten in de nieuwe begrotingscyclus 2024. Daar waar nieuw beleid slechts incidenteel van aard is kunnen we dit nieuwe beleid of dekken uit de exploitatie of dekken uit een onttrekking aan de algemene reserve mits die groot genoeg is om deze onttrekkingen te dragen. Of dit kan beoordelen we op basis van de geïnventariseerde weerstandsbehoefte, de weerstandscapaciteit en de berekende weerstandsratio. Omdat de beschikbare meerjarige exploitatieruimte voor nieuw beleid beklemd is ter financiering van de structureel nieuwe beleidsalternatieven zal de algemene reserve ingezet worden ter dekking van onderstaande nieuwe maar incidentele beleidsalternatieven:

Enkele van de incidentele ruimtevragen voor nieuw beleid zijn direct gerelateerd de eerdergenoemde structurele ruimtevragen voor nieuw beleid. Die ruimtevragen voor nieuw beleid dienen daarom in samenhang met elkaar te worden gezien. Dit doet zich o.a. voor bij RVC08, RVC17, RVC23 a/b en RVC25a. In de paragraaf kapitaalgoederen geven we een nadere toelichting op de ruimtevraag RVC23a/b en het voorstel om dit deels in 2023 incidenteel te dekken.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                      

 

(5) Het Rijk is voornemens de volumegroei van het accres vanaf 2026 te bevriezen. In dat geval hoeven we ook na 2026 niet te rekenen op verdergaande groei van het accres anders dan groei door loon en prijsindexering. 

Daar waar nieuw beleid het karakter heeft van een investering nemen we niet de daadwerkelijke uitgave op als last in de exploitatie van de begroting maar wel de aan die uitgave gekoppelde meerjarige kapitaallasten die bestaan uit de lasten van afschrijving en rente. Het totaal aan geïnventariseerde ruimtevragende investeringen past binnen de beschikbare ruimte aan kapitaallasten ter grootte van € 142 duizend voor investeringen in de de programma’s en € 66 duizend voor investeringen in de bedrijfsvoering. 

Dit is mogelijk door de gebruikelijke jaarlijkse investeringsuitgave voor de transformatieopgave eenmalig in 2023 terug te brengen van € 3 miljoen naar € 1 miljoen. Dit kan omdat we voorstellen in 2023 € 500 duizend extra te onttrekken aan de algemene reserve ten gunste van de Reserve transformatie. In de praktijk blijkt immers dat we i.h.k.v. transformatie op korte termijn vooral behoefte hebben aan exploitatiebudget bv. t.b.v. aankoop en sloop en vergroening en minder aan investeringsbudget. 

In 2023 zullen wij uw raad een nieuwe geactualiseerde of aanvulling op de nota “Samen slim sleutelen aan de stad” voorleggen met daarin opgenomen concrete(re) doelen en bestedingen die t.l.v. van het transformatiebudget en het beschikbare jaarlijkse investeringskrediet komen inbegrepen een inschatting van de benodigde middelen voor 2024, 2025 en 2026.

Het totaal aan kapitaallasten van de investeringen 2023 past binnen de beschikbare ruimte (6) die we ramen in de meerjarenraming.

(6) Dit betreft € 142 duizend voor investeringen in de programma’s en € 66 duizend voor investeringen in de bedrijfsvoering.

Zoals aangegeven hebben wij een keuze moeten maken welk beleid we nu (al) willen borgen in de ontwerpbegroting. In de navolgende tabel treft u een overzicht aan van al het geïnventariseerde nieuwe beleid dat (nog) niet is opgenomen in deze begroting. Daar waar we slechts een gedeelte van het alternatief hebben geborgd in deze begroting hebben we het niet opgenomen deel laten staan. Zo ziet u bijvoorbeeld dat we nadrukkelijk Welsun budget willen geven voor twee FTE-buurtopbouwwerk (RVC11) gedurende twee jaar maar niet langer. Daarmee is nadrukkelijk geen sprake van een structurele last aangezien we in het tweede jaar het effect van deze capaciteit willen beoordelen alvorens structurele dekking te overwegen.  De nadere toelichting per alternatief treft u aan in het Beleidsalternatievenplan 2023 dat ter inzage ligt.