1.3 Ontwikkelingen begrotingssaldo

In dit deel van hoofdstuk 1 leggen we uit hoe we van de meerjarige raming 2022 t/m 2024 zoals opgenomen in de primitieve begroting 2021 komen tot het actuele geprognosticeerde saldo in de ontwerpbegroting 2022 en het meerjarige geraamde saldo 2023 t/m 2025. Dat doen we door de door de raad gemaakte keuzes met financiële gevolgen voor die saldi, de autonome tussentijdse ontwikkelingen en de door het college in deze begroting aan de raad voorgestelde ruimtevragen voor nieuw beleid achtereenvolgens te presenteren.

1.3.1 Meerjarenraming primitieve begroting 2022

Bij de begrotingsbehandeling 2021 heeft de raad een sluitende formele begroting 2021 vastgesteld op basis van reële ramingen met de kanttekening dat we wel in 2021 nog incidenteel ca. €1 miljoen moesten onttrekken uit de algemene reserve om tot een formeel sluitende begroting te komen. Waarbij we vervolgens in 2022 in aanvulling op de structurele storting nog eens ca.  € 825 duizend zouden gaan terugstorten.

Onderstaand het formele meerjarige exploitatiesaldo zoals gepresenteerd in de primitieve begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024.

Een saldo dat bevroren is op de stand van de 2e financiële bijstellingsrapportage 2020 en medio 2020 is berekend. 

Voorjaar 2021 actualiseren wij voor de raad het meerjarensaldo door alle tot dan toe genomen besluiten en ontwikkelingen door te vertalen in een nieuwe meerjarenprognose en die prognose op te nemen in de kadernota. Daaraan gekoppeld geven wij u dan ook het advies of er financiële ruimte is voor de nieuwe beleidsalternatieven. Dit doen we omdat we van mening zijn dat er voor de raad een integrale afweging moet zijn voor nieuw beleid. Alleen het hebben van een goed plan is niet meer voldoende voor budgettaire dekking. De tijd dat gemeenten door groei van de algemene uitkering jaarlijks budgettaire ruimte hadden is al lang voorbij. Er moet ruimte zijn in de financiële middelen en de alternatieven moeten t.o.v. elkaar worden gewogen. Dit laatste is onvermijdelijk in tijden van krapte. 

De kadernota 2022 bevatte in financiële zin weinig goed nieuws. We hebben de raad aangegeven dat we primair vanwege landelijke ontwikkelingen verwachtten in deze begroting 2022 opnieuw ruim en meerjarig te moeten bijramen op zowel Wmo alsook jeugdhulp. Tekorten op de Wmo zijn overigens niet uniek voor Landgraaf. Nagenoeg alle gemeenten kampen hiermee. Een deel van die tekorten komt voort uit rijksbeleid, zoals de AMvB met betrekking tot de tariefstelling huishoudelijke hulp, het abonnementstarief en gerechtelijke beslissingen met betrekking tot de indicering hulp bij het huishouden. Maar ook de COVID-19 pandemie zal zijn effect hebben gehad op het beroep op de jeugdwet waarbij de lange termijneffecten nog onzeker zijn.

Samen met de andere jaarlijks terugkerende autonome ontwikkelingen een negatieve ontwikkeling van ca. €4,5 miljoen in 2022 oplopend tot ca. € 5,4 miljoen in 2024!

Alleen dankzij een tweetal stevige ruimtecreaties konden we dit geraamde saldo terugbrengen tot naar de toekomst toe redelijkerwijze om te buigen proporties van een tekort van €1,57 miljoen in 2022 tot €2,7 miljoen in 2025.

We gaven we u aan dat we in deze begroting 2022 de algemene uitkering wat progressiever (risicovoller) zouden gaan ramen door meer dan te doen gebruikelijk de in de circulaires opgenomen aantallen van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) te volgen (RCC-02). Daarnaast toonde de doorrekening van de weerstandsratio op dat moment aan dat substantieel en structureel minder storten in de algemene reserve mogelijk was (RCC-03).

Bij elkaar opgeteld een nog steeds groot structureel negatief saldo. Een saldo dat ondanks mogelijk te verwachten compenserende maatregelen van het Rijk ervoor zorgde dat wij de raad adviseerden slechts enkele van de door ons gewenste ruimtevragende beleidsalternatieven en dan ook nog veelal incidenteel op te nemen in de nieuwe begroting 2022. Tevens hebben wij u aangegeven dat we het noodzakelijk achten om in aanloop naar de begroting 2023 ombuigingsmogelijkheden in kaart te brengen mochten we in een situatie komen waarin dit nu geraamde saldotekort niet of niet afdoende kan worden afgedekt door compenserende maatregelen van een nieuw Kabinet.

Zoals te doen gebruikelijk actualiseren we in dit deel van de programmabegroting de in de kadernota geraamde voorlopige saldi 2022 t/m 2025 naar de stand van juli van het jaar 2021. Daarnaast actualiseren we nog een aantal ramingen die we pas bij de begroting doorrekenen zoals de kleinere bijstellingen van de richtbudgetten en de meerjarige bijstelling van de kapitaallasten. Waar nodig lichten we die actualisering toe. Doel is de raad zo transparant als mogelijk inzicht te bieden in de nieuwe saldi inbegrepen de (voorlopige) keuzes die door de raad zijn vastgesteld bij de vaststelling van de kadernota 2022.

(3) In de kadernota zat een kleine telfout bij het totaal van de geraamde meerlasten Wmo. U bent daarover voor behandeling Kadernota 2022 geïnformeerd.

In de kadernota heeft de raad zowel een besluit genomen over enkele ruimtevragende beleidsalternatieven die tot een directe bijstelling van de begroting 2021 voerden alsook over de beleidsalternatieven die pas m.i.v. 2022 budgettair effect zouden hebben.  

Ruimtevragen 2021 t.l.v. algemene reserve
Onderstaand de ruimtevragen 2021 die door de raad zijn vastgesteld bij de vaststelling van de kadernota 2022. De dekking van deze ruimtevragen is gehaald uit de algemene reserve. Omdat het een bijstelling 2021 betreft was dit besluit na vaststelling kadernota 2022 definitief en zijn deze middelen dus ook vrijgegeven ter realisatie in 2021.

Ruimtevragen t.l.v. exploitatiesaldo 2022-2025

U heeft bij vaststelling kadernota ook het advies van het college m.b.t. de ruimtevragen 2022 vastgesteld. Omdat het daartoe benodigde budget pas in 2022 wordt ingezet vindt de definitieve vaststelling dus pas plaats bij vaststelling van deze begroting 2022. Dit betreft (A) alternatieven die structureel worden opgenomen in de exploitatie, (B) alternatieven die we dekken uit de jaarlijks beschikbare meerjarige ruimte kapitaallasten en (C) alternatieven die we alleen tijdelijk en dus incidenteel dekken. Deze laatste categorie (C) alternatieven zijn financieel en beleidsmatig dus niet structureel geborgd.

Ruimtevragen structureel opgenomen in exploitatiesaldo 2022-2025 (A)
Een vijftal ruimtevragende alternatieven zijn op basis van de kadernota 2022 structureel opgenomen in het in deze begroting gepresenteerde meerjarige exploitatiesaldo.

Drie vindt u terug in bovenstaande tabel. Een tweetal kleinere alternatieven zijn vanwege het geringe saldo meegenomen in de bijstelling van de richtbudgetten. Dit betreft de RVR01 Structurele uitbreiding capaciteit griffie en RVC-invest 2022 Lichte ophoging van de dekking voor kapitaallasten.

Ruimtevragende investeringen t.l.v. jaarlijkse ruimte kapitaallasten in de programma’s (B)
Jaarlijks is er een vast bedrag aan kapitaallastruimte beschikbaar ter afdekking van de kapitaallasten van de investeringen in het nieuwe begrotingsjaar. Navolgend de lijst met investeringen die ook integraal was opgenomen in de kadernota 2022 (4).

(4) In de investeringskaarten (RVCi) in de bijlage van de kadernota zaten enkele slordigheden/fouten die ook geconstateerd zijn tijdens de behandeling van de kadernota in de raad. De raad is toegezegd die fouten te corrigeren in de begroting. We hebben geconstateerd dat de slordigheden in de kaarten niet zijn overgenomen in de totaaltabel met geraamde kapitaallasten zoals opgenomen in het hoofddocument. Die totaaltabel was juist en volledig. 

Zoals aangegeven overstijgt de benodigde kapitaallastruimte van €148 duizend licht de jaarlijks beschikbaar ruimte van €142 duizend. Het verschil is meegenomen in de bijstelling van de richtbudgetten. Naast een investeringsbedrag van ca. €5,2 miljoen in de programma’s is er jaarlijks ook een vast bedrag gereserveerd ter dekking van de kapitaallasten van de bedrijfsvoeringsinvesteringen ter hoogte van ca. €0,4 miljoen. Daarenboven hebben we nog de jaarlijkse investeringen in de riolen ter hoogte van ca. €5,9 miljoen waarvan de kapitaallasten worden verwerkt in de rioolheffing. Een samenvattend overzicht van alle investeringen treft u zoals altijd aan in bijlage 3 van de begroting.

Ruimtevragen incidenteel gedekt t.l.v. reserves 2022-2023 (C)
Vanwege de onzekere financiële situatie zijn, cf. het voorstel aan u in de kadernota 2022, de volgende beleidsalternatieven alleen incidenteel gedekt uit de reserves maar wel voor twee jaar. Dit betreft de volgende alternatieven:

Bij elkaar opgeteld voor 2022 en 2023 ca. €1,75 miljoen waarvan €863 duizend t.l.v. de transformatie-reserve en €885 t.l.v. de algemene reserve. Tellen we de al definitief vastgestelde incidentele onttrekking 2021 hierbij op dan betreft het een totale inzet van ca. €2,1 miljoen aan reserves ter dekking van de incidentele alternatieven in 2021, 2022 en 2023 zoals die waren opgenomen in de kadernota 2022.
 
(Nog) Niet vastgestelde ruimtevragende beleidsalternatieven Kadernota
Voor het eerst presenteren we in de begroting ook de niet door de raad vastgestelde alternatieven die wel waren opgenomen in de kadernota. Dit betreft alternatieven of te dekken jaren van alternatieven waar wij u geadviseerd hebben vanwege de onzekere financiële situatie deze niet (structureel) vast te stellen. Dit omdat we eerst de pilot willen afwachten (RVC03) of omdat we de definitieve keuze pas willen maken bij het ombuigingsdebat 2023. Dit betreft de volgende alternatieven zoals opgenomen in onderstaande tabel.

Bij elkaar opgeteld een structurele behoefte aan nieuw beleid m.i.v. 2024 van ruim meer dan €700 duizend die dus niet zijn afgedekt in deze begroting om redenen van te verwachten financiële tekorten en onzekerheden zoals ook aangegeven in de kadernota 2022.

Zoals altijd vinden er na vaststelling van de kadernota nog ontwikkelingen en budgettaire mutaties plaats die van invloed zijn op het in de kadernota geraamde meerjarensaldo. Achtereenvolgens lichten we de volgende mutaties toe:
-    Effect meicirculaire 2021
-    Effect correctie autonome ontwikkeling begroting GR WOZL
-    Effect aanvullend te ontvangen Rijksbijdrage jeugdhulp 2022-2025
-    Effect bijstelling richtbudgetten en kleinere concernposten.

Effect meicirculaire 2021
We hebben de via de meicirculaire 2021 ontvangen extra middelen voor 2021 gestort in de algemene reserve. Alles bij elkaar een bedrag van ca. €2,5 miljoen (5) . Dit in de wetenschap dat er met zekerheid nog bijstellingen zullen moeten plaatsvinden in 2021 op het beschikbare budget 2021 voor de Wmo en jeugd (6). 

De meerjarige cijfers uit de meicirculaire van het lopend jaar T (2021) waren zoals te doen gebruikelijk nog niet verwerkt in de kadernota van T+1 (2022). We baseerden ons in de kadernota nog op de maartcirculaire 2021. Per raadsinformatiebrief (7) hebben wij eind juni u in hoofdlijnen geïnformeerd over de gevolgen van de meicirculaire 2021. We gaven daarbij aan dat de meicirculaire 2021 geen substantieel effect heeft op de meerjarige ramingen algemene uitkering zoals geprognosticeerd in de kadernota 2022 (8).  Met inzet van de egalisatiereserve algemene uitkering zouden wij de verschillen tussen de maartcirculaire en de meicirculaire 2021 opvangen. Bij het definitief verwerken van de mutaties a.g.v. de circulaire zijn we toch nog tegen een door te voeren correctie op de raming van de algemene uitkering aangelopen.  

(5) Voordeel betrof de positieve mutatie algemene uitkering meicirculaire 2021 versus meicirculaire 2020 o.a. a.g.v. overname risicovollere raming waardes maatstaven in 2021, €1,65 miljoen voordeel a.g.v. corona-steunpakketten, en ca €0,9 miljoen nadeel a.g.v. de doorgevoerde correctie op de 1e begrotingswijziging GR WOZL vanwege de niet reële raming 2021.
(6) N.a.v. een eerste voorlopige doorrekening betreft dit een correctie van ca. €3 miljoen nadelig.
(7) RIB Meicirculaire 2021 documentnummer 21.20935 datum 16 juni 2021
(8) Dit omdat de prognose kadernota al gebaseerd was op de maartcirculaire 2021

Wij hadden voor de aanvullende incidentele Rijkscompensatie voor de Jeugdhulp in 2021 (9) ook een baten stelpost opgenomen voor 2022 in de meerjarenraming van de begroting 2021 ter hoogte van ca. € 862 duizend. In de raming van de algemene uitkering zit die extra bijdrage al verwerkt. Alhoewel we naar we nu zeker weten in 2022 nog meer middelen krijgen voor de jeugdhulp is dat zuiver gesproken niet juist. Dit betekent dat wij het budgettaire effect van de raming van de algemene uitkering van plus € 1,75 mln. voor 2022 neerwaarts moeten bijstellen met € 862 duizend waarna met inzet van de egalisatiereserve we tot in tabel 8 opgenomen mutatie op de reeds in het saldo van de kadernota opgenomen ruimtecreatie RCC-02 komen. Met de nadrukkelijke kanttekening dat het budgettaire effect van deze nog steeds zeer positieve ontwikkeling van het accres primair een gevolg is van het risicovoller ramen van de te verwachten uitkering en met de kanttekening dat de effecten van de herverdeling van het gemeentefonds dat m.i.v. 2023 stapsgewijs wordt doorgevoerd nog niet verwerkt zijn in de meerjarige raming van de algemene uitkering omdat er nog geen definitieve besluiten hierover zijn genomen. 

Recent hebben we het geactualiseerde maar nog steeds voorlopige herverdeelvoorstel gekregen. Geactualiseerd aan de hand van de cijfers 2019. Met een herverdeel afname van €50 per inwoner een verdubbeling van het nadeel voor Landgraaf t.o.v. het voorgaande voorstel (10). Alhoewel de Raad voor het Openbaar Bestuur en de VNG nog kunnen reageren op dit voorstel moeten we er rekening mee houden dat we in de periode 2023-2025 jaarlijks te maken gaan krijgen met een oplopende korting in stapjes van €15 per inwoner. In de risicoparagraaf wordt dit risico nader uitgewerkt. 

(9) Dit betrof de eerder toegezegde aanvullende bijdrage landelijk van €300 miljoen die voor 2020 en 2021 gold en die we in de raming ook voor 2022 mochten opnemen alhoewel daarvoor de middelen formeel nog niet in de algemene uitkering waren opgenomen. Voor Landgraaf een bedrag van ca. €862 duizend.
(10) Een herverdelingsnadeel van €50 per inwoner betekent voor Landgraaf m.i.v. 2026 een nadelig budgettair effect van ca. €1,9 miljoen

Effect correctie raming 1e begrotingswijziging 2021 WOZL
Bij het in de Kadernota 2022 verwerken van de autonome ontwikkeling van de nieuwe begroting 2022 van de GR WOZL zijn we zoals te doen gebruikelijk uitgegaan van de in de meerjarenschijven 2022-2024 opgenomen bijdrage behorende bij de actuele begroting 2021 aan de GR WOZL. Een bijdrage die gebaseerd was op de actuele begroting 2021 van de GR WOZL inbegrepen de 1e begrotingswijziging 2021 WOZL. Uit de ontvangen meicirculaire 2021 is gebleken dat in de 1e begrotingswijziging 2021 van de GR WOZL ten onrechte is geanticipeerd op een in de meicirculaire te verwachten verhoging van de rijksbijdrage (onderdeel integratie-uitkering Participatie) van afgerond €0,9 mln. Die verhoging zat al in onze ramingen. In de RIB meicirulaire 2021 bent u hierover al geïnformeerd aangezien dit ook effect had op de raming van 2021.

We laten hier dus welbewust de ramingscijfers van de vastgestelde begroting 2022 GR WOZL los.

Effect aanvullend te ontvangen Rijksbijdrage jeugdhulp 2022-2025
In de kadernota hebben we u de landelijke en Landgraafse tekorten in de jeugdhulp toegelicht. Bij de kadernota wisten we nog niet of en in welke mate het Rijk de tekorten in de jeugdhulp zou compenseren. Eventueel extra daarvoor te ontvangen bedragen zaten daarmee ook nog niet in de algemene uitkering van de meicirculaire 2021. Inmiddels is er een arbitrage-uitspraak gedaan en zijn er concrete toezeggingen gedaan voor 2022. De gemeenten krijgen in 2022 € 1.314 miljoen, boven op de € 300 miljoen die het Rijk al als voorschot had gegeven voor de tekorten op de jeugdzorg. Verder worden er maatregelen genomen om € 214 miljoen te besparen. Samen dekt dat het volledige geraamde tekort van € 1,9 miljard van de gemeenten zoals vastgesteld door de diverse onderzoeken van o.a. AEF. Dat heeft staatssecretaris P. Blokhuis van Volksgezondheid, Welzijn en Sport besloten na de uitspraak van de arbitragecommissie. Deze stelde dat het Rijk de gemeenten volledig moest compenseren voor de tekorten in de jeugdzorg. Voor Landgraaf betekent dit in 2022 een extra bedrag van ca. €3,7 miljoen.

Over de jaren vanaf 2023 waren daarbij nog geen directe afspraken gemaakt. Daar gaat een nieuw kabinet uiteindelijk over en ten tijde van het opstellen van deze begroting was dat er nog niet. 
Het ministerie van BZK, VNG en IPO hebben echter inmiddels onderling afgesproken dat 75% geraamd mag worden van de bedragen waar de Arbitragecommissie meerjarig van uit gaat. 
Wat dat financieel betekent voor Landgraaf is opgenomen in de bovenstaande tabel 10.

Effect bijstelling richtbudgetten en kleinere concernposten
Zoals ieder jaar zijn er bij de totstandkoming van de nieuwe begroting meerdere kleinere budgetten en concernposten – we noemen die richtbudgetten - die bijgesteld moeten worden indien en voor zover deze posten niet al zijn meegenomen in het voorlopige geraamde saldo van de kadernota. Een tweetal kleinere ruimtevragende alternatieven die voorlopig zijn vastgesteld in de kadernota zijn eveneens verwerkt in deze bijstelling van de richtbudgetten. Dit betreft de al eerder genoemde RVR01 Structurele uitbreiding capaciteit griffie (11) en RVC-invest 2022 Lichte ophoging van de dekking voor de kapitaallasten (12).

(11) Ca. €10,5 duizend structureel
(12) Ca. €6 duizend structureel

De belangrijkste verklaring voor de mutaties betreft de actualisering van de meerjarig geraamde lopende kapitaallasten hetgeen een oplopend nadelig budgettair effect heeft. De doorgevoerde mutaties t.o.v. de geraamde meerjarige stortingen in en onttrekkingen aan reserves hebben vooral in 2024 en 2025 een nadelig effect. Tenslotte zijn enkele budgettair nadelige correcties doorgevoerd ten opzichte van de meerjarenraming 2024 behorende bij de begroting 2021 welke doorwerken naar de meerjarenschijf 2025.