2.2.6 Grondbeleid

Beleidskader

Het gemeentelijke grondbeleid is vastgelegd in de in 2021 door de raad vastgestelde geactualiseerde Grondnota. Hierin presenteren en analyseren we de ontwikkelingen op het gebied van beleid, planontwikkeling en vermogenspositie in een samenhangend geheel. Wij focussen daarbij op de volgende ruimtelijke speerpunten:
•    Verbetering van de woon- en leefkwaliteit in de centra en de openbare ruimte, 
•    Herstructurering van buurten en bedrijventerreinen, en
•    (vrijetijds)economie en evenementen.
Grondbeleid is een belangrijk instrument om doelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, volkshuisvesting, economie, milieu en maatschappelijke versterking te realiseren.
De demografische ontwikkelingen en de gewenste versterking van de economische structuur voor de komende 30 jaar zijn daarbij leidend om de positie van de gemeente op de lange termijn te versterken. Het woningbouwprogramma maakt onderdeel uit van de regionale woonvisie Parkstad Limburg. Tevens zijn er binnen Parkstad afspraken gemaakt over de invulling van de herstructureringsopgave. 

Een belangrijk instrument voor de uitvoering van het grondbeleid is de Grondexploitatiewet (GREX). Doelstelling van deze wet is een goede regeling voor kostenverhaal, binnen-planse verevening en locatie-eisen bij particuliere grondexploitaties. Belangrijk daarbij is dat het stelsel rechtszekerheid biedt en speculanten niet meer de kans geeft het kostenverhaal te ontwijken. De laatste jaren is een tendens zichtbaar dat de ontwikkelaars de risico’s niet alleen willen dragen maar de gemeenten een aandeel nemen in de risico’s. In de wet blijft vrijwillige samenwerking voorop staan, in welke vorm dan ook, omdat gebleken is dat gemeenten en particuliere eigenaren daar de voorkeur aan geven. Daarnaast zijn ook de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet instrumenten die wij, wanneer nodig, zullen inzetten.

Het besluit van de raad om de bestemmingsreserve gerealiseerde winsten grondexploitaties enkele jaren geleden op te heffen en het saldo toe te voegen aan de Algemene Reserve heeft gevolgen voor het gemeentelijke grondbeleid, aangezien er minder financiële ruimte is voor nieuw beleid. 
Het saldo van voor- en nadelen van verspreide percelen worden nu verrekend met de Algemene Reserve.

De gemeente zit midden in een proces van transformatie. Deze opgave vindt onder andere zijn weerslag in de door de raad vastgestelde Wijkontwikkelingsplannen, de nota’s Samen Slim sleutelen aan de Stad en de versie 2.0, waarin met name aandacht is voor de wijkacupunctuur en de projecten voortkomende uit de Regiodeal. Het betreft dan met name inbreidingsplannen die sluiten met een exploitatietekort.

Op basis van de kenmerken van deze ‘regiodeal-projecten’ is het instrument van grondexploitatie het geëigende middel om deze projecten van de grond te krijgen. De ervaring leert dat de overheid de regierol op zich dient te nemen indien er sprake is van een verhoogd risicoprofiel. In financiële zin zijn de financiële middelen die we via het Rijk hebben ontvangen uit het Volkshuisvestingsfonds, additioneel op de middelen uit de Regiodeal van eminent belang om onze opgaven ten uitvoer te brengen. Uiteraard is gemeentelijke cofinanciering noodzakelijk en zijn de middelen die we in deze begroting voor transformatie vragen (investeringen transformatie en reserve transformatie) noodzakelijk om de rijksmiddelen ook daadwerkelijk te kunnen matchen met gemeentelijke cofinanciering.

In dit kader is het van belang dat de gemeente ook in de toekomst over toereikende financiële middelen beschikt voor deze opgave.

Verwerving en beheer

De gemeente voert een strategisch aankoopbeleid met betrekking tot onroerende zaken. We kopen selectief aan, gericht op de realisering van ruimtelijke plannen zoals opgenomen in de wijkontwikkelingsplannen, de nota “Samen Slim sleutelen aan de Stad (2.0)”, projecten voortkomende uit de Regiodeal, projecten die passen binnen de subsidie Kwaliteit Limburgse Centra en projecten die ingediend zijn bij de aanvraag voor het Volkshuisvestingsfonds. 
Onderdeel van het aankoopbeleid is ook het op peil houden van de voorraad agrarische gronden. Bij gewenste ruimtelijke ontwikkelingen zijn agrariërs vaak alleen bereid om de door de gemeente benodigde gronden te verkopen indien zij hiervoor ruilgronden terugkrijgen. Een adequate voorraad agrarische grond is ook noodzakelijk wanneer bij ruimtelijke plannen (bijvoorbeeld aanleg infrastructurele voorzieningen) een natuurcompensatieplan dient te worden opgesteld en uitgevoerd. 
In 2022 besteden wij ook verder aandacht aan strategische aankopen en aan het terugdringen van het onrechtmatig grondgebruik. Bij het terugdringen van het onrechtmatig grondgebruik wordt de oude situatie hersteld of, indien de situatie dit toelaat, worden de gronden verkocht of verhuurd. Daarnaast heeft de verkoop van openbaar groen onze aandacht.

Bij de controle van de jaarrekening 2018 werden we er door de accountant op gewezen dat er beter inzicht dient te komen in de omvang van onze eigendommen en de daaraan toe te rekenen waarde. We hebben deze grondadministratie op orde gebracht en we kunnen inmiddels stellen dat de doorgevoerde aanpassingen in de werkwijze hebben geleid tot een structurele verbetering van het inzicht in onze voorraad en de corresponderende waarde.  We zien geen aanleiding om de waarde van de gronden die voor strategische doeleinden zijn aangekocht voor Parkheide Zuid alsmede gronden gelegen aan de Moltweg, Kleikoeleweg en Grensstraat aan te passen. De strategische doelen zijn nog altijd valide.

Planontwikkeling

Bij ruimtelijke plannen maken wij een onderscheid tussen herstructureringslocaties en ontwikkelingslocaties. 

Doelstelling van herstructurering is het kwalitatief verbeteren van de woonomgeving, de woningvoorraad en de centrum- en welzijnsfuncties. Deze locaties worden vaak gekenmerkt door een versnippering van eigendomsposities, waardoor het voeren van een eigen grondexploitatie grote risico's met zich meebrengt. In voorkomende gevallen kiest de gemeente er zo veel mogelijk voor om met een ontwikkelende partij een exploitatieovereenkomst aan te gaan. Rendement en risico van de exploitatie dragen we zo beide over aan de exploitant waarbij de gemeente de kosten voor de te treffen voorzieningen van openbaar nut toch kan doorberekenen aan de exploitant. Om planvorming in deze tijd toch mogelijk te maken nemen we in voorkomende gevallen in herstructureringslocaties grondexploitaties ter hand. 

Vanwege de krimpopgave en de gemaakte afspraken binnen de regionale woonvisie Parkstad Limburg zijn er nu geen (grote) ontwikkelingslocaties. Binnen een ontwikkelingslocatie heeft de gemeente veelal al een substantiële eigendomspositie of kan zij haar positie binnen deze locatie versterken door gronden aan te kopen. Het voeren van een grondexploitatie brengt dan minder risico’s met zich mee. In die gevallen kan de gemeente de grondexploitatie zelf ter hand nemen. Het ontwikkelrisico (afzet van de bouwrijp gemaakte kavels) blijft dan bij de gemeente, evenals het becijferde rendement op de ontwikkeling. De financiële vertaling van het risico (afzet en/of vertraging) wordt bij het opkomen ervan aan de Raad voorgelegd middels een bijgestelde exploitatieopzet.

Financieel kader

Met betrekking tot de prijsvorming bij aan- en verkopen gaan we uit van een marktconforme benadering, met dien verstande dat de aankopen plaatsvinden binnen de vigerende wettelijke kaders. Daarbij maken wij uiteraard gebruik van de geboden (wettelijke) instrumenten.

Bij de waardering van het gemeentelijke grondbezit maken wij onderscheid tussen grondexploitaties en de zogenaamde ‘ijzeren voorraad’ gronden. 
•    De grondexploitaties waarderen we volgens de historische verkrijgingsprijs waarop de bewerkingskosten en de opbrengst verkopen worden gesaldeerd. Voor toekomstige grondexploitaties is de verwachting dat deze verliesgevend zullen zijn gelet op de eerder geschetste opgave. Per project zullen we bezien of de middelen die beschikbaar zijn in het kader van de transformatie-opgave ingezet (kunnen) worden.
•    De overige gronden, vnl. agrarische percelen (de ‘ijzeren voorraad’) worden eveneens gewaardeerd op de historische verkrijgingsprijs. Herwaardering is conform het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) niet toegestaan. De boekwaarde van de grond op de balans loopt in gevallen niet in de pas met de economische waarde. Het verschil komt pas tot uiting bij verkoop waarbij de saldi worden verrekend met de Algemene Reserve.

In 2022 hebben wij nog één lopende grondexploitatie: Fresh Valley, fase 1. Deze grondexploitatie wordt gezamenlijk met LHB (Limburgse Herstructureringsmaatschappij voor Bedrijventerreinen) * gevoerd. De feitelijke werkzaamheden (sanering, sloop, infrastructuur) m.b.t. de grondexploitatie zijn nagenoeg afgerond. Er dienen nog twee kavels verkocht te worden. Er heeft in 2020 een eerste verrekening van de opbrengsten met LHB plaatsgevonden. Een en ander conform grondexploitatie.
We verwachtten initieel dat de grondexploitatie een tekort zou opleveren van € 100 duizend. Hiervoor is in 2016 een voorziening gevormd ten laste van de reserve gerealiseerde winsten grondexploitaties. Op basis van de geactualiseerde prognoses ten aanzien van nog te besteden en nog te ontvangen bedragen is bij de jaarrekening 2017 de voorziening in zijn geheel vrij gevallen. Het mogelijke verlies op deze grondexploitatie is gecompenseerd door een bijdrage van € 100 duizend van Parkstad Limburg voor het verlengen van de Vogelzankweg, onderdeel van de exploitatie. Dit bedrag is gestort in de reserve gerealiseerde winsten grondexploitaties, een reserve welke inmiddels is opgeheven en waarvan het saldo van ruim 3 miljoen euro ten tijde van deze opheffing is gestort in de algemene reserve. Daarmee is de grondexploitatie feitelijk kostendekkend.  De boekwaarde per 31 december 2020 bedraagt ruim € 218 duizend. 

* Van oorsprong was LHB een onderdeel van LIOF/Provincie, maar is inmiddels opgegaan in de provincie.