1. Implementatie Omgevingswet
De Omgevingswet wordt gezien als de grootste wetgevingsoperatie sinds de invoering van de Grondwet in 1848. In Landgraaf liggen we goed op schema als het gaat om de voorbereidingen die verband houden met de minimale invoeringsvereisten van de Omgevingswet. Naar verwachting voldoen we op het moment van invoering van de Omgevingswet op 1 januari 2024 aan de eisen om te kunnen werken met de Omgevingswet; echter de implementatie van de Omgevingswet is daarmee nog niet afgerond. De implementatie van de Omgevingswet is een langjarige operatie die enerzijds bestaat uit organisatorische aspecten en anderzijds uit (juridisch) inhoudelijke aspecten. Er zijn en worden stevige stappen gezet om de belangrijkste zaken op organisatorisch en kennisgebied te regelen, opdat na de invoering binnen onze organisatie gewerkt kan worden met de Omgevingswet. Na de invoering gaan implementatie en uitvoering van de Omgevingswet hand in hand. De belangrijkste minimale eisen om te kunnen werken met de Omgevingswet (aan het begin van de invoering) concentreren zich in hoofdlijnen rondom het Vergunningen- en het Toezicht- en Handhavingsproces (VTH-proces) en de daarmee samenhangende digitale veranderingen.
Na de invoering van de Omgevingswet krijgen we vanuit wettelijk oogpunt te maken met nieuwe wettelijke kerninstrumenten (prioriteiten) zoals het opstellen van een omgevingsvisie (opvolger van onder andere de structuurvisie), omgevingsprogramma’s, het omgevingsplan (opvolger van onder andere bestemmingsplannen) en de doorontwikkeling van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Vaak is gesuggereerd dat de Omgevingswet zorgt voor minder regels en meer gestroomlijnde vergunningsprocedures. Op de lange termijn is dat een mogelijkheid (geen zekerheid), maar zo lang de gemeente geen omgevingsvisie, omgevingsprogramma’s en omgevingsplan heeft, is dat allerminst het geval. Ook de doorontwikkeling van het DSO en andere (gemeentelijke) digitale Omgevingswet-applicaties gaan nog veel vergen van de gemeentelijke organisatie.
Gemeenten hebben (op basis van de Ow) ongeveer 8 jaar de tijd (en de plicht) om nieuwe (beleidsmatige) Omgevingswet-kerninstrumenten op te stellen zoals de omgevingsvisie, omgevingsprogramma’s en het omgevingsplan. Deze nieuwe Omgevingswet-kerninstrumenten wijken af van de huidige (beleidsmatige) instrumenten zoals de structuurvisie en het bestemmingsplan onder de huidige Wet Ruimtelijke Ordening. Dit heeft alles te maken met de veel bredere reikwijdte van de Ow, de decentralisatie van (rijks)regelgeving en de mogelijkheid en noodzaak van lokaal maatwerk.
2. Stand van zaken raadsbesluiten m.b.t. de Omgevingswet
Voor de invoering van de Omgevingswet moeten een aantal raadsbesluiten genomen worden die verband houden met de Omgevingswet. De inwerkingtreding van de onderstaande raadsbesluiten hangt samen met de invoeringsdatum van de Omgevingswet. Hieronder volgt een beknopte opsomming van de stand van zaken.
1. De verordening ‘Ruimtelijke Kwaliteit’ is vastgesteld op 18 november 2021.
2. De benoeming van de leden van de adviescommissie Ruimtelijke Kwaliteit heeft op 18 november 2021 plaatsgevonden.
3. De Erfgoedverordening is vastgesteld op 24 november 2022.
4. De verordening Nadeelcompensatie is vastgesteld op 24 november 2022.
5. Het regionaal afstemmingskader ‘gemeentelijke omgevingsvisies Parkstad’ is vastgesteld op 13 april 2023.
6. De legesverordening Omgevingswet is eind 2023 ter vaststelling voorgelegd aan de gemeenteraad.
7. Het raadsvoorstel ‘Bevoegdhedenverdeling gemeenteraad en college van B&W met betrekking tot de Omgevingswet’ is vastgesteld op 6 juli 2023.
3. Omgevingswet kerninstrumenten
In het huidige Ruimtelijke Ordeningsrecht staat het begrip ‘goede ruimtelijke ordening’ centraal. Dit verandert met de komst van de Omgevingswet. Hierin staat niet de ‘goede ruimtelijke ordening’ centraal maar het kernbegrip ‘fysieke leefomgeving’. De reikwijdte van dit nieuwe kernbegrip is ruimer en vergt een andere aanpak en werkwijze. Hieronder wordt puntsgewijs aan de hand van de nieuwe kerninstrumenten stilgestaan bij de belangrijkste wijzigingen en wordt kort benoemd wat de belangrijkste opgave is voor onze ambtelijke organisatie. De volgende kerninstrumenten komen aan bod:
• Omgevingsvisie
• Omgevingsplan
• Omgevingsvergunning
3.1 Omgevingsvisie versus Structuurvisie
De omgevingsvisie wordt het belangrijkste gemeentelijke instrument om keuzes vast te leggen over de fysieke leefomgeving. Een omgevingsvisie is breder dan een structuurvisie. Deze gaat niet alleen over ruimtelijke ordening, maar over de hele fysieke leefomgeving: bouwwerken, infrastructuur, water, bodem, lucht, landschap, natuur, cultuur en erfgoed. Ook sociaal-maatschappelijk actuele thema’s zoals duurzaamheid, gezondheid, veiligheid en klimaat zullen in de visie worden betrokken. Nieuw en onderscheidend in vergelijking met het huidige wettelijke takenpakket (op basis van huidige Wro-wetgeving) is dat er verbindingen moeten worden gelegd tussen fysieke en sociaal-maatschappelijke vraagstukken en dat er na een belangenafweging integrale keuzes moeten worden gemaakt.
Kortom: de omgevingsvisie is veel breder en meer integraal dan de huidige structuurvisie. Bovendien gaat het niet om het vastleggen van een eindbeeld, maar om het faciliteren van een ontwikkelingsrichting en om daarvoor de basis te leggen en mogelijkheden te creëren. De gemeenteraad stuurt met de omgevingsvisie op de lange termijn. Het gaat om de ontwikkeling, inrichting, het behoud en verbetering van de leefomgeving (in brede zin: zowel fysiek als vanuit sociaal-maatschappelijke opgaven bezien). De Omgevingswet geeft gemeenten daarbij meer afwegingsruimte voor lokaal maatwerk. Per (deel)gebied wordt bepaald wat de kwaliteit is, welke kwaliteit gewenst is en wat daarvoor moet gebeuren. De omgevingsvisie behoort tot de belangrijkste strategische documenten van een gemeente.
Wat ook verandert, is het proces van totstandkoming. Participatie is niet beperkt tot het indienen van een zienswijze. Inwoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties moeten vanaf het begin worden betrokken. Het gaat dus om een intensief maatschappelijk proces. Onderscheidend en vernieuwend wat participatie betreft in vergelijking met de huidige wettelijke systematiek (Wro), is dat er nu een duidelijke wettelijke plicht geldt met betrekking tot de rol van participatie. De verantwoordelijkheden (taakverzwaring) op dit gebied nemen zowel vanuit de gemeentelijke kant als vanuit de kant van de burger/ondernemer toe.
In 2023 is gestart met de totstandkoming van de gemeentelijke omgevingsvisie. Vaststelling van de omgevingsvisie vindt naar verwachting medio 2025 plaats.
Het proces met betrekking tot de totstandkoming van de omgevingsvisie bestaat in hoofdlijnen uit de volgende projectfasen:
Fase 1- Verkenning: inventarisatie en analyse (april – oktober 2023)
De eerste fase start met een Verkenning van de ‘huidige staat’ van de gemeente. Dit wordt gedaan op basis van:
- Een inventarisatie en analyse van het ruimtelijk en sociaal-maatschappelijk beleid;
- een overzicht van trends en ontwikkelingen waarop de gemeente moet/kan inspelen;
- de ruimtelijke kwaliteit en ruimtegebruik (ook in historisch verband);
- de positie van Landgraaf in de regio.
Aan de hand van werksessies met de projectgroep wordt de Verkenning verder aangescherpt. In de werksessies staat het benoemen van kwaliteiten en aandachtspunten en het uitwerken van relevante dilemma’s met het oog op de leefbaarheid centraal. Het doel is om duidelijk te krijgen over welke zaken de gemeente een keuze moet maken. Richting afronding van de Verkenning vindt nog een reflecterende werksessie met de projectgroep plaats om ambtelijk de laatste puntjes op de i te zetten.
De Verkenning vormt het tussenproduct voor fase I. Het stuk wordt besproken met de raad. Het communicatie- en participatieplan voor de omgevingsvisie wordt nader uitgewerkt. In oktober/november van 2023 vindt in het kader van burgerparticipatie de week van de leefomgeving plaats. Burgers, ondernemers, ketenpartners en maatschappelijke instanties worden bij dit traject betrokken. In de week van de leefomgeving zal de samenleving de Verkenning verder verrijken.
Met het Oog voor de Omgeving worden alle onderdelen van de fysieke leefomgeving in beeld gebracht, gerangschikt per thema (milieu, verkeer, ruimtelijke ordening), inclusief de (fysieke) aspecten van het sociale domein. Vervolgens kan per onderdeel aan de hand van de analyse worden aangegeven hoe de score is. Daarbij kan de stoplichtmethode uit de praktijk van de milieueffectrapportagepraktijk worden gebruikt. Daarmee kunnen slecht scorende onderdelen rood worden gemaakt, redelijk scorende onderdelen oranje en goed scorende onderdelen groen. Zo komt in beeld op welke onderdelen kernkwaliteiten naar de toekomst wellicht moeten worden bijgesteld.
Fase 2 – Koersbepaling: koers en keuzes (november 2023 – maart 2024)
Uit de Verkenning zal blijken dat veel bestaand beleid kan worden doorgezet, maar er zullen ook dilemma’s naar voren komen vanuit de fysieke en sociaal-maatschappelijke kant. Op basis van alle inbreng worden voorstellen geformuleerd, waarin de Landgraafse centrale kernwaarden en -kwaliteiten, de gemeente brede ambities (inclusief de inhoudelijke uitgangspunten voor verstedelijking en leefbaarheid) en de hoofdlijnen voor de gebiedsgerichte uitwerking samenkomen. Het kan nodig zijn verschillende alternatieven te ontwikkelen. In fase 2 vindt ook in het kader van het burgerparticipatietraject ‘een week’ van de leefomgeving plaats. Burgers, ondernemers, ketenpartners en maatschappelijke instanties worden bij dit traject betrokken. Dit leggen we, als resultaat van fase 2, vast in de Koersnotitie. Deze wordt besproken met college en raad.
De traditionele ruimtelijke thema’s – of die van de fysieke leefomgeving (fysieke domein) – worden gevoed door onderliggende sociaal-maatschappelijke thema’s (sociale domein).
Fase 3 – Ontwerp-omgevingsvisie (april – december 2024)
Aan het begin van deze fase vindt een uitwerking plaats van de Koersnotitie naar de deelgebieden (kaders voor activiteiten en ruimtelijke ontwikkelingen en milieu/ omgevingsconsequenties). De verbindingen tussen fysieke en sociaal-maatschappelijke vraagstukken komen ook tot uitdrukking in de uitwerking. Ook de contouren van de uitvoeringsparagraaf van de omgevingsvisie krijgen al vorm. Dit wordt vertaald in de eerste concept ontwerp-omgevingsvisie. De concept ontwerp-omgevingsvisie wordt toegelicht aan het college en de raad, waarna het stuk waar nodig wordt bijgeschaafd. Het concept vormt vervolgens de inhoudelijke basis voor de derde week van de leefomgeving, waarbij burgers, ondernemers, ketenpartners en maatschappelijke instanties worden betrokken. Er wordt gevraagd om een reflectie op de voorgestelde koers, maar ook om wensen en ideeën mee te geven voor de uitwerking. Deze participatieronde heeft dus een toetsend en verdiepend karakter. Op basis van de opgehaalde inbreng wordt de ontwerp-omgevingsvisie opgesteld.
Fase 4 – Vaststelling omgevingsvisie (december 2024 – mei 2025)
Na vrijgave door het college wordt de ontwerp-omgevingsvisie zes weken ter inzage gelegd. We organiseren een informatiemarkt voor de samenleving. Naar aanleiding van de ingekomen zienswijzen en ambtshalve opmerkingen vindt eventuele verwerking hiervan plaats, alvorens de definitieve omgevingsvisie (inclusief reactienota) ter besluitvorming aan de gemeenteraad wordt voorgelegd.
3.2 Regionaal afstemmingskader gemeentelijke omgevingsvisies Parkstad
Met de komst van de Omgevingswet worden gemeenten verplicht om één gebiedsdekkende gemeentelijke omgevingsvisie (GOVI) op te stellen. De omgevingsvisie is een – verplicht door de gemeenteraad vast te stellen – integrale visie met strategische hoofdkeuzen van beleid voor de leefomgeving voor de lange termijn. De omgevingsvisie wordt min of meer de juridische rechtsopvolger van de huidige structuurvisie Landgraaf (uit 2011) maar dan met een bredere en ruimere reikwijdte.
Het is niet mogelijk om zowel een gemeentelijke als een regionale omgevingsvisie op te stellen op basis van de Omgevingswet. Daarom heeft de toenmalige bestuurscommissie Ruimte van de stadsregio Parkstad in september 2018 besloten om op Parkstadniveau een regionaal afstemmingskader voor de gemeentelijke omgevingsvisies op te stellen. Het regionaal afstemmingskader is op 13 april 2023 vastgesteld door de gemeenteraad. De inhoud van dit regionaal afstemmingskader wordt als bouwsteen verwerkt in de omgevingsvisies van de gemeenten van de stadsregio Parkstad.
Het toekomstperspectief luidt “Een grenzeloze regio” op basis van het regionaal afstemmingskader ‘gemeentelijke omgevingsvisies Parkstad’ en bestaat uit drie onderliggende deelperspectieven, die gerelateerd zijn aan het ‘people, planet, profit’ principe:
1. (People): Leefbare, vitale en gezonde wijken en kernen
2. (Planet): Toekomstbestendig Limburgs landschap
3. (Profit): Nieuwe oplossingen voor oude uitdagingen.
3.3 Vervlechting Omgevingsvisie en Strategische visie Landgraaf
In 2025 loopt de strategische visie 'Landgraaf 2025 boeiend en bloeiend' af. We zijn aan de slag met het opstellen van een nieuwe Toekomstvisie, waarin de onderwerpen uit de strategische visie worden vervlochten met de gemeentelijke Omgevingsvisie. Met deze visie leggen we onze kernwaarden en identiteit opnieuw vast en zetten we een stip op de horizon waar we als Landgraaf naartoe willen. We hebben daarbij nadrukkelijk aandacht voor de verbinding met onze inwoners, ondernemers, met het maatschappelijk middenveld, de (Eu)regio en bezoekers, het continueren van de tevredenheid over onze dienstverlening en het behouden en vergroten van het vertrouwen van inwoners in het lokale bestuur. De gemeentelijke Omgevingsvisie en de Strategische visie vormen de Toekomstvisie voor Landgraaf.
3.4 Omgevingsplan versus bestemmingsplan
Hoewel een omgevingsvisie een belangrijk politiek-bestuurlijk document is, is betrokkenheid vanuit het juridische zonder meer van belang. De omgevingsvisie biedt uiteindelijk namelijk het beleidsmatige kader voor het andere gemeentelijke instrument; het omgevingsplan. Gemaakte keuzen in de omgevingsvisie sturen de in het omgevingsplan neer te leggen regels in meer of mindere mate afhankelijk van hoe globaal of gedetailleerd het beleid in de omgevingsvisie is. De omgevingsvisie is de samenhangende beleidsmatige basis voor de inzet van onder meer juridische, financiële of andere instrumenten.
Het gemeentelijk omgevingsplan, hoort naast de waterschapsverordening en de provinciale omgevingsverordening tot de decentrale regelgeving. Uitgangspunt is dat het decentrale bestuur voor het gehele gebied de algemene regels en vergunningplichten vastlegt. De Omgevingswet voorziet in één gebiedsdekkende regeling per bestuursorgaan; voor gemeenten het omgevingsplan. Dit om de overzichtelijkheid van regels en de onderlinge inhoudelijke afstemming te vergroten. Anders dan een bestemmingsplan op grond van de Wet ruimtelijke ordening bevat een omgevingsplan niet alleen regels voor bestemmingen (onder de Omgevingswet regels voor functies op locatie geheten), maar ook algemene regels die nu in gemeentelijke verordeningen zijn opgenomen. Denk bijvoorbeeld aan de bomenverordening, welstandsnota, erfgoedverordening, APV, enzovoort. Daarnaast zullen bijvoorbeeld de gevolgen van emissies van geluid, geur en trillingen door bedrijfsmatige milieubelastende activiteiten en regels over horeca-, recreatie- en detailhandelsactiviteiten niet meer via een algemene maatregel van bestuur (nu het Activiteitenbesluit milieubeheer) worden geregeld, maar via het omgevingsplan. Verder moet het omgevingsplan voldoen aan nationale regelgeving (via het Besluit kwaliteit leefomgeving), provinciale instructieregels, de nieuwe inhoudelijke eisen en terminologie en aan de nieuwe digitale standaarden. Het ombouwen van het huidige regime naar een gebiedsdekkend omgevingsplan is daarom niet eenvoudig, reden waarom gemeenten tot 2032 de tijd hebben om te beschikken over een gebiedsdekkend omgevingsplan dat voldoet aan alle eisen van de Omgevingswet en bijhorende uitvoeringsregelgeving.
3.5 Omgevingsvergunning ‘nieuwe stijl’ (Ow) versus oude Omgevingsvergunning
Met de komst van de Omgevingswet wordt de hoofdregel, dat vergunningaanvragen moeten worden afgehandeld binnen de reguliere procedure. De termijn hiervoor is 8 weken (met een verlengingsmogelijkheid). Een kortere doorlooptijd vereist dat er voldoende ambtelijke capaciteit beschikbaar is om aanvragen tijdig te kunnen beoordelen. Kunnen we dat niet, dan missen we een grondslag om procedurele termijnen op te schorten, met alle negatieve gevolgen van dien zoals: de mogelijkheid op beroep op de Wet dwangsom ‘niet tijdig beslissen’, een beroep op de rechterlijke macht omtrent ‘niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan’, een beroep op (vertragings)schade of imagoschade. Misschien nog wel belangrijker is dat we onze burgers niet kunnen bieden waar ze recht op hebben: een zorgvuldige en tijdige dienstverlening.
Tot slot worden de eerste jaren na invoering van grootschalige wetgeving in het algemeen gekenmerkt door onduidelijkheid en vragen van de burger en ondernemer over de nieuwe wetgeving. Maar ook voor de betrokken ambtenaren zal er meer tijd nodig zijn om te leren werken met de nieuwe spelregels en met de nieuwe digitale systemen. Relevante vragen die we bijvoorbeeld meer kunnen verwachten van burgers/ondernemers in de eerste jaren na de invoering van de Ow zijn onder meer: wat is vergunningsvrije? Wat is vergunningsplichtig? Hoe om te gaan met overgangsrechtelijke vraagstukken? Waar vind ik wat in het Digitaal Stelsel Omgevingswet en hoe moet ik dit interpreteren? Hoe moet de nieuwe wetgeving en nieuwe rechtspraak geïnterpreteerd worden? Etc.
3.6 Houding en gedrag (nieuwe gedachtegoed Omgevingswet)
Volgens voormalig minister Melanie Schultz is het succes van de implementatie van de Omgevingswet voor 20% afhankelijk van de regels en voor 80% van de cultuur (gedrag en houding). Daarmee is de Omgevingswet geen simpele wetsverandering (transponeringstabel), maar een complexe veranderopgave voor de (gemeentelijke) organisatie en de burger. Het is een veranderingsopgave met uiteenlopende componenten waaronder de cultuurverandering in de hele keten, een digitale systeemverandering en de verandering van wet- en regelgeving. De Omgevingswet vraagt om een gedragsverandering die past bij het gedachtegoed van de Omgevingswet zoals werken vanuit het ‘ja-mits principe’ in plaats van het ‘nee-tenzij principe’, ‘integraal denken’ i.p.v. ‘sectoraal denken’, van ‘toetsen van activiteiten’ naar ‘partner in het proces’, van ‘weinig lokale afwegingsruimte’ naar ‘meer lokale afwegingsruimte (lokaal maatwerk)’. De Omgevingswet vraagt om meer vanuit het perspectief van de ondernemer of burger te denken, waarbij het van belang is om niet voor elkaar te denken, maar meer de weg te bewandelen om het samen te doen en samen op te trekken. Het leren werken met en het toepassen van het nieuwe gedachtegoed van de Omgevingswet is een intensief en een langjarig proces dat een grotere tijdsinvestering van vooral medewerkers verreist. Het werken met het nieuwe Omgevingswet-gedachtegoed zal gelet op onder meer de (juridische) algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot uitdrukking moeten komen, in onder andere de motivering van de nieuwe kerninstrumenten zoals de omgevingsvergunningen, de omgevingsvisie, het omgevingsplan en de omgevingsprogramma’s.
3.7 De beleidscyclus
Het is cruciaal om de omgevingsvisie te plaatsen in het grotere geheel van de beleidscyclus. Dit betekent dat de omgevingsvisie de beleidsmatige basis moet bieden voor het omgevingsplan en de eventuele programma’s en dat het een raamwerk biedt waarmee met behulp van een gedegen monitoringsopzet de visie ‘actueel’ gehouden kan worden. Een gedegen omgevingsvisie is nodig om goed regels te kunnen stellen in het omgevingsplan. De wisselwerking tussen omgevingsvisie en -plan noemen wij ‘de kleine beleidscyclus’. Deze kleine beleidscyclus leidt vaak tot waardevolle aanscherpingen van beide producten.
